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法务专栏

司法改革进行时(二)

2014年07月28日

    受制于行政干预司法
  尽管中国司法改革已经有15年的历史,但仍问题多多。行政领导能够决定司法案件的性质这个问题,在周澄案显露无疑。
  据辽宁省本溪市平山区人民法院“(1999年)平法刑初字第198号”一审判决书,被告人周澄,男,1964年6月6日出生,汉族,研究生文化,河南省栾川县人,被捕前系本钢北京销售公司经理。
  1994年下半年,本溪钢铁公司为开拓市场,决定在北京成立销售分公司。周澄提出请求,在本钢不投一分钱的情况下,单枪匹马闯京城,于1995年自筹资金在北京成立了“北京本钢物资中心”,周澄任法定代表人、总经理、销售员。该公司与本钢是互相独立的法人,实际上属于买卖间的客户关系。
  开办公司需要固定营业场所。周澄从朋友处借300万元到沈阳炒期货,盈余40万元。1995年5月,周澄将这300万元转入北京本钢物资中心,其中170万元用于购买房产做办公场所。买房时周澄以法定代表人名义签订了购房合同,但没有办理房产证明。
  1996年4月,沈阳期货买卖灾难暴发。辽宁省经协期货公司无法向投资人兑现承诺,且近十亿元资金去向不明。辽宁省纪委成立专案组以“非法吸收公众存款”为由将一干人等“双规”。
  周澄的辩护人、北京炜衡律师事务所李肖霖律师告诉本刊记者,彼时金融腐败初为人识并遭切齿痛恨,有关文件明令要求“查办几件大案、要案”。周澄并非辽宁省经协期货公司股东,仅参与炒卖经营,但亦被“双规”。
  1997年7月1日,本溪市检察院以周澄涉嫌挪用公款购买私房为由对其立案侦查,并于同年9月29日将周澄刑事拘留。检方起诉罪名与非法吸收公众存款并无关系。1999年9月17日,本溪平山区法院一审认定周澄身为国家工作人员,利用职务之便利挪用公款,为个人购买房屋,以挪用公款罪判处周澄有期徒刑五年。
  主审法官宋淑珍认为周澄挪用公款理由不充分,挪用公款罪证据不足,应宣告无罪。但由于此案是省纪委、市纪委和检察院要求严厉查办的专案,甚至在刑期认定上都已替法院拟定。宋淑珍说:“我去汇报,上面不同意,说一定要判,不判就是纵容腐败。我问,判几年?五年。那我只能听招呼宣判五年,不多也不少。我个人意见保留,服从上级意见。”
  本刊记者获得一份1999年9月4日平山区法院向时任本溪市委副书记田祖洪、石凤岐等市委、市纪委、市中级法院、市检察院领导的汇报纪要,其中田祖洪提到:“这个案子省里比较关注,办案要讲政治,考虑国家反腐败的社会效果……讲政治就判。”
  同年9月15日,平山区法院审判委员会讨论该案,主持人表态:“让我们判多少年,就判多少年。就判五年。”其他委员则纷纷附议。
  两天后,周澄获罪。上诉后,终审仍维持原判。
  本刊记者获悉的二审法院本溪市中院合议庭评议记录中,该案审判长张笑威提道:“本案上诉人挪用公款购买的房子用于公务活动,买房的款也是借客户的,本案的产权证也一直未办,占有的目的也不明确,因此,从法理上讲本案我认为被告人周澄不具备挪用公款罪的成立要件,但本案的一审却定罪了。考虑到本案的政治需要性,本案省、市纪委多方关注与过问,考虑到这一点我同意原审的定罪量刑,故驳回上诉,维持原判。”其他所有合议庭成员亦表达类似观点。
  终审宣判后,周澄坚持申诉,但被二审法院驳回。刑满释放后,周澄坚持申诉至今。
  今年“两会”期间,周澄找到全国人大代表法律委员会委员周光权教授,后者提请“辽宁省高院关注周澄同志的诉讼请求,依法公平、公正审理此案”。
  最高人民法院指定辽宁省高院再审后,辽宁省高院将此案转交省检察院公诉处,该处讨论后决定辽宁省检察院不参与该案公诉,并致函高院称“请高法依卷依法审理”。
  事实上,周澄案并不是唯一见诸报端的行政干扰司法判案的事例,在城市建设中,涉及违法强拆的案例不胜枚举,而由强拆引发的群体上访、黑保安公司等社会恶性事件更是层出不穷。
  众所周知的是,中国目前仍然是行政化为结构的审判方式,即法官承办完案件要呈报副庭长、庭长、副院长、院长审批,甚至有的案件最后还要上报审委会决定,出现审理案件的人不判案,判案的人又不审理案件的问题。法官不能独立公正行使审判权,裁判权与责任相分离就会成为很多冤假错案的罪魁祸首,而且事后还无法追责。
  如果从更大的视野来审视司法体制,人们不难发现,司法行政化是制造司法不公的主要原因。比如地方党政领导基于个人关系和利益干预司法案件。比如基于地方保护主义,一些部门和机关直接插手干预司法案件处理,使得同一类型纠纷在不同的地方出现不同的判决结果。由于当前司法机关的经费需要依靠地方政府供给,司法机关的人员升迁、编制需由地方政府决定。司法体系无法做到相对独立而不受行政干预。
  当司法体系因行政部门和行政领导的干预而做不到公正审判的时候,司法人员就会深受影响,也会左右审判结果而从中牟利。久而久之,其中一些也会贪赃枉法,徇私舞弊,顺从所谓的“大环境”,出现所谓“吃了原告吃被告”等腐败现象,破坏司法公正。
  地方司法去行政化的阻力
  如何减少行政权力对司法的影响,成为诸多地方法院开始操作的司法改革方向。
  佛山中院从2012年年底开始改革审判权运行机制,选任35名审判长,由一名审判长和两名合议法官组成固定团队,在审判长主导下对案件审理和判决,对案件负责。
  此举旨在去除“行政化”干扰,审判合一,让审理者裁判,让裁判者负责。这与十八届三中全会精神不谋而合。
  做法官10多年,陈智扬感觉,现在是自己“最接近职业法官”的时刻。
  2013年年初,陈智扬被选任审判长之后办理的第一个案件,是一宗涉及土地的民事诉讼案件。陈智扬带着书记员,亲自去现场调查取证。
  “改革之前没有必要去现场。”陈智扬告诉记者,因为案子对法官来说只是“养子”,审了也不一定是自己判。
  这源于之前的判决书“审签制”。按照法院内部惯例,合议庭草拟的判决书,要给更高级别的庭、院领导签发,层层地走行政审批程序。
  “如果领导不同意签署,合议庭就要重新研究复议。”佛山中院院长陈陟云说。
  而掌握最终签发权的人,并不在审判席上坐着,他们基本不参与案件审理,也不需要见原告和被告,只需要翻阅法官递交的案件材料。
  一位庭长说,签发判决书的时候,会感觉底气不足,非常担心案件质量。
  此外,由院长、庭长和资深法官组成的审判委员会,作为法院的最高审判组织,对于死刑、有分歧和检察院抗诉的重大疑难案件,同样拥有决定权。
  这被称为“审的不判,判的不审”。事实上,院长、庭长审签判决书,在法律上并没有明文规定。公开资料显示,这一制度形成于人民法院建设初期,目的是加强党对司法的领导。
  佛山中院党组书记、院长陈陟云注意到,拥有签发权的领导,能够通过行政手段改变案件定性,而不用承担错案责任。
  在陈陟云看来,“很多暴露出来的冤假错案,不少承办法官是能够发现问题的,却因为没有定案的权力,身不由己地办错了”。
  在浙江“萧山错案”中,曾任案件二审审判长的张德宝对新京报记者表示,尽管自己是审判长,但案件判决是由审判委员会决定的,他不应该承担主要责任。
  在中国政法大学刑事诉讼法学教授樊崇义看来,审判分离,导致出现冤假错案司法不公后,错案追究时责任不明。
  “现在所有的案子都是‘亲生的’,合议庭自己审理自己判决,出了问题自己担责。”陈智扬说,“一点儿都不敢懈怠。”
  “不少人错误地认为,法院是政府的一个部门。”陈陟云说,这种观念在政府和民众中都存在。
  佛山一名基层院长对此也深有体会。区里所有的行政性会议都会要求法院派有一定行政级别的领导参加。“包括我在内的院领导,经常不是在政府开会,就是在去政府开会的路上。”
  而行政力量对法院的影响,不仅在此。
  2012年广东“三打”期间,公安机关破获一起欺行霸市的案件,抓捕30多人,佛山检察院对20多人进行起诉,但法院认为这些人都是打工者,不是欺行霸市的主谋,如果全部判刑会增加不稳定因素。
  “我们最终还是顶住了压力,依法判决。”陈陟云说。
  此外,对于缠访闹访等行为,有的地方政府会通过有关方面出面协调,出于维稳的考虑,希望法院能予以重判。
  有一个案件让陈陟云至今印象深刻,当时的一名副书记,先后给了他两个批示,这两个批示,一个让他帮原告,一个让他帮被告。
  陈陟云说,这两个批示相隔一段时间,这个副书记自己都忘记了。如今,这个副书记已经被判刑。
  佛山中院希望通过改革,给法官审判创造一个好的环境。
  领导不再签发判决书,法官们也不必担忧领导会过问案件。佛山中院一位法官告诉记者:“改革以前领导过问案件,会揣摩领导心思,是不是暗示我偏袒哪一方?”
  改革也让领导多了一个“挡箭牌”。“我会告诉找我的人,找我没用,因为我没权签发判决书了。”陈陟云说。
  拥有了签发权的审判长,也开始学习抵御“干扰”。
  “案件办不好,审判长就要担责,说情送礼没用。”佛山中院民一庭副庭长、审判长梁绮云告诉记者,院里实行“过问案件登记”制度,凡过问案件的,都会一一登记在案。
  为外人所不知的是,法官是有行政级别的,审判员是副科级,而助理审判员是普通科员。除了行政级别,法院系统还有一套法官职务等级。而行政职务往往决定法官等级的高低。
  最高人民法院院长是首席大法官,每月的审判津贴为340元。基层法院的初任法官一般为五级法官,每月津贴180元。从五级法官到一级法官,每晋升一级,每月津贴涨10元。
  “行政职务成为法官们唯一的晋升途径。”陈陟云告诉记者,优秀法官一旦获得提拔,就不得不将主要精力放在应付行政事务上。
  因为副庭长只承办一小部分案件,庭长以上几乎不直接办案,法院实际上陷入“提拔一个庭长、少了一个资深法官”的怪圈,审判精英变相流失,留在一线的资深法官捉襟见肘,数量锐减。
  2012年,怀晓红当上佛山中院审判监督庭庭长。之后,她几乎不用再审案,而是每天参加各种行政会议,然后坐在办公室里审阅再审案件。
  佛山中院的一项统计显示,真正在一线办案的法官,审判资历平均只有8年,有25名法官任命不足5年。他们认为,这批法官显得“稚嫩”。
  2012年年底,佛山中院从194名法官中,选出35名优秀法官担任审判长,每名审判长配备两名合议法官担任助手,重回审判一线。
  然而,这种司法去行政化的改革,虽然在广东得到司法系统的高度认可,但最后却遭到了相当大的阻力。
  “一方面是顶层设计没出来,领导层担心有政治风险。顶层设计没有出来,万一改革偏离了中央的方向,怎么办?”陈陟云认为,法院系统内部的阻力也不小。
  一位上级法院的老领导就提出了质疑,谁会愿意去行政化,自己卸掉手中的权力呢?
  陈陟云曾找到院里七位副庭长征求意见。陈陟云问他们,如果把你们的级别从原来的副科级提到正科级,是否愿意放弃副庭长这个行政职务,而只做纯粹办案的法官?
  七人中,有六人反对。他们认为没有“长”不好听,感觉地位低了。
  有一位副庭长反应特别强烈。陈陟云告诉记者,他后来才听说,这位副庭长的孩子马上大学毕业了,如果没有副庭长这个职务,担心很难帮孩子找到好工作。
  最后行政职务被保留,审判长财产公开遭搁置。虽然争议重重,佛山中院的改革受到了肯定。2013年10月,最高法院正式发文,确定佛山中院成为首批司法权运行机制改革试点单位。这也许是对改革者的最好的慰藉。

(行政事务部供稿)

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